Personas mayores y brecha digital: el defecto de diseño como barrera administrativa

El mito del usuario promedio: cómo la Administración perpetúa la exclusión digital

La digitalización de la Administración Pública, lejos de reducirse a un mero cambio de soporte documental, constituye una transformación sistémica y profunda del paradigma de relación entre el poder público y la ciudadanía¹. Este proceso, acelerado sustancialmente por imperativos de eficiencia burocrática y por la coyuntura excepcional de la pandemia de COVID-19², se ha erigido sobre el mito del «usuario promedio»: un sujeto abstracto, dotado de conectividad permanente y competencias digitales plenas³. Sin embargo, este modelo de diseño ignora la realidad sociodemográfica de una población diversa y crecientemente envejecida, transformando la promesa de una Administración más ágil en una nueva barrera de exclusión para millones de ciudadanos⁴.

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Notas al pie de la introducción:

1. Vid. Gimeno Fernández, C., «Envejecer en la sociedad digital: el papel de los derechos digitales», en Cernada Badía, R. (dir.), Derechos digitales y personas mayores, Atelier, 2026, pp. 21-22.
2. Expósito‑López, O., «Brecha digital y envejecimiento en el sector público», Documentación Administrativa, núm. 14, 2025, p. 27; Sánchez Valle, M. y Llorente‑Barroso, C., «Desafíos de la administración electrónica para la inclusión de las personas mayores en la sociedad digital», Revista Española de la Transparencia, núm. 16, 2023, p. 217.
3. Expósito‑López, O., op. cit., 2025, p. 28.
4. Soriano Arnanz, A., «Accesibilidad y envejecimiento: hacia una administración pública proactiva y garantista», en Cernada Badía, R. (dir.), Derechos digitales y personas mayores, Atelier, 2026, p. 122.

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De la brecha de acceso a la brecha de resultado: las tres capas de la exclusión digital

La doctrina clásica ha analizado tradicionalmente la brecha digital desde una perspectiva binaria de acceso material (primera brecha) y de habilidades operativas o alfabetización (segunda brecha)⁵. No obstante, la realidad actual impone el examen de la denominada «brecha digital de tercer grado» o «brecha de resultado» (outcome divide). Esta fractura no reside ya en la carencia técnica del usuario, sino en el déficit de diseño procedimental y arquitectónico de las plataformas públicas, que delega en el administrado cargas técnicas excesivas y se comunica a través de lenguajes crípticos y poco amables⁶.

La tesis central de este estudio sostiene que las Administraciones Públicas no son meras espectadoras de la brecha digital, sino agentes activos en su perpetuación cuando construyen servicios electrónicos para un destinatario ideal inexistente, vulnerando con ello el derecho a la buena administración y el principio de igualdad material⁷. A través de un análisis crítico del marco normativo y el estudio de buenas prácticas, este artículo examina cómo la imposición de la relación electrónica —frecuentemente carente de canales híbridos o asistencia humana efectiva— lesiona los derechos de los colectivos más vulnerables⁸. Se propone, en última instancia, transitar hacia un modelo de diseño universal que garantice que la transformación digital no derive en un «despotismo ilustrado electrónico»⁹, sino en una herramienta real de inclusión y empoderamiento ciudadano.

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Notas al pie de esta sección:

5. Expósito‑López, O., op. cit., 2025, p. 28.
6. Nogueira López, A., «Vulnerabilidad administrativa. Los obstáculos administrativos en el acceso a los programas de vivienda», en Paleo Mosquera, N. y Nogueira López, A. (coords.), Políticas y derecho a la vivienda, Tirant lo Blanch, 2020, p. 222; OECD Observatory of Public Sector Innovation, «Easy Government», 2022.
7. Nogueira López, A., «Una Administración para el 99 %. Reforma administrativa para la igualdad real», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 67, 2023, p. 26.
8. Soriano Arnanz, A., op. cit., 2026, pp. 127-128.
9. Fondevila Antonilín, J., «Unas entidades locales al servicio de los ciudadanos o un despotismo ilustrado electrónico», El Consultor de los Ayuntamientos, 2022 (referencia admitida por su valor crítico, aunque no central en el corpus).

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Las tres capas de la brecha digital: del acceso al resultado

La comprensión contemporánea de la exclusión tecnológica ha evolucionado desde una visión unidimensional hacia un modelo tripartito de estratificación¹⁰.

2.1 Brecha de primer grado: el acceso material y la infraestructura

La brecha digital primaria, o de acceso, se define por la fractura entre quienes poseen acceso material a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y quienes carecen de él¹¹. Aunque en los países occidentales esta brecha se ha reducido considerablemente debido al abaratamiento de los dispositivos, persiste un «apagón tecnológico» significativo en zonas rurales y colectivos de baja renta¹². La falta de conectividad de banda ancha y la obsolescencia del hardware actúan como un impedimento insalvable; sin esta base material, cualquier intento de digitalización administrativa nace viciado por una exclusión de base que vulnera el principio de igualdad¹³.

2.2 Brecha de segundo grado: el déficit en competencias digitales

Superada la barrera física, emerge la brecha de segundo grado o «brecha competencial» (competency divide). No se trata ya de tener el dispositivo, sino de poseer la alfabetización digital necesaria para operarlo de forma segura y eficaz¹⁴. En este nivel, el envejecimiento demográfico es un factor determinante: mientras que los «nativos digitales» navegan de forma intuitiva, una parte sustancial de los «inmigrantes digitales» —especialmente los mayores de 65 años— experimenta ansiedad tecnológica e inseguridad¹⁵. La falta de habilidades operativas y estratégicas convierte la relación electrónica con la Administración en una carga desproporcionada que genera dependencia de terceros¹⁶.

2.3 Brecha de tercer grado: el diseño administrativo y la «brecha de resultado»

La brecha de tercer grado constituye el nivel más insidioso de la exclusión digital. No afecta a quienes carecen de acceso o competencias, sino a usuarios que sí disponen de ambas capacidades pero a quienes la arquitectura procedimental de los servicios públicos les impide alcanzar un resultado real. Esta «brecha de resultado» (outcome divide) emerge cuando la Administración diseña sus plataformas de forma que:

• El lenguaje técnico y administrativo es impenetrable para el ciudadano promedio.
• El diseño de flujos requiere conocimientos especializados que no posee el usuario estándar.
• No existen canales alternativos de asistencia humana o están diseñados de forma que su acceso es más costoso que el propio trámite.
• La carga cognitiva de la navegación se incrementa exponencialmente para personas mayores por fenómenos de fatiga atencional y ansiedad.

Este enfoque tripartito refleja una realidad que los países más avanzados en e-gobierno ya reconocen: la digitalización sin diseño inclusivo es una amplificadora de desigualdad, no un vehículo de acceso. El modelo de la «Administración Electrónica Inclusiva» requiere que la Administración asuma como responsabilidad institucional la accesibilidad no solo técnica, sino cognitiva y procedimental de sus servicios.

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Notas al pie de esta sección:

10. OECD Observatory of Public Sector Innovation, «Easy Government», 2022.
11. Ibid.
12. University of Nottingham (Gruben et al.), «Narrowing the Digital Divide for Older Adults», TEI '25, 2025.
13. Nogueira López, A., «Vulnerabilidad administrativa», op. cit., 2020, p. 222.
14. W3C Web Accessibility Initiative, «Older Users and Web Accessibility: Meeting the Needs of Ageing Web Users», 2025.
15. Expósito‑López, O., «Brecha digital y envejecimiento en el sector público», op. cit., 2025, p. 28.
16. Soriano Arnanz, A., op. cit., 2026, pp. 127-128.

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El marco jurídico español ante la digitalización: luces y sombras

3.1 La imposición de la relación electrónica: análisis crítico del art. 14 LPACAP y el RD 203/2021

El artículo 14 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) establece que las Administraciones ejercerán sus poderes de dirección y de gestión mediante el uso de medios electrónicos. Esta normativa, implementada a través del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, ha impuesto una transición forzosa hacia la relación completamente electrónica sin proporcionar mecanismos efectivos de excepción basados en vulnerabilidad.

El problema radica en que esta imposición desconoce una realidad sociodemográfica incontestable: millones de ciudadanos españoles mayores de 65 años experimentan graves dificultades para cumplir trámites administrativos de forma autónoma a través de plataformas electrónicas. Sin embargo, la LPACAP no contempla criterios diferenciados de vulnerabilidad digital que permitan excepcionar esta obligación. Es decir, la ley asume una capacidad cognitiva y operativa homogénea que en la realidad no existe.

La consecuencia más grave es que la falta de acceso efectivo a servicios administrativos cruciales —pensiones, atención sanitaria, renovación de documentación— se convierte en una barrera de facto que vulnera derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en el Tratado de la Unión Europea.

3.2 La Carta de Derechos Digitales: valor programático frente a la falta de fuerza normativa

La Carta de Derechos Digitales, aprobada por el Gobierno de España en 2021, contiene un conjunto valioso de principios. Reconoce, entre otros, el derecho a la accesibilidad digital, el derecho a la asistencia en el uso de medios electrónicos, y el derecho a la «buena administración electrónica». Sin embargo, estos derechos mantienen un carácter meramente programático: establecen objetivos políticos, pero carecen de mecanismos de exigibilidad real.

La ausencia de fuerza normativa vinculante implica que los ciudadanos no pueden recurrir ante los tribunales para exigir que una Administración cumpla estos derechos. La Carta funciona más como una declaración de buenas intenciones que como un instrumento jurídico efectivo de garantía. Este déficit normativo es particularmente grave en un contexto en el que los colectivos más vulnerables —personas mayores, personas analfabetas digitalmente— carecen de recursos para ejercer presión política.

3.3 El derecho a la buena administración en la era digital: hacia una obligación de diseño inclusivo

El artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho a la buena administración. Este derecho incluye implícitamente la obligación de que los servicios públicos sean accesibles y comprensibles para todos los ciudadanos, independientemente de sus capacidades operativas.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido paulatinamente que las barreras procedimentales que impiden el acceso a derechos fundamentales constituyen una forma de discriminación indirecta. Por consiguiente, una Administración que diseña servicios electrónicos sin considerar la diversidad cognitiva de sus usuarios incumple esta obligación.

La doctrina administrativista española contemporánea ha comenzado a reconocer esta realidad. Autores como Nogueira López proponen reformular el concepto de «buena administración» para incluir explícitamente una obligación de diseño universal y accesibilidad cognitiva en los servicios públicos digitales. Esto significa que la Administración debe asumir como responsabilidad institucional —no como cortesía— la garantía de que todos los ciudadanos, independientemente de su edad o competencias digitales, puedan acceder a servicios administrativos esenciales de forma efectiva.

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El mito del usuario promedio y el déficit de diseño público

4.1 La abstracción del usuario en sedes electrónicas y la ignorancia de la diversidad cognitiva

Las sedes electrónicas de las Administraciones Públicas españolas suelen estar diseñadas con base en arquetipos genéricos de usuario que poco reflejan la diversidad real de la población. Este usuario «estándar» o «promedio» se imagina como alguien con:

• Dominio fluido de la navegación digital.
• Capacidad de retención de información técnica.
• Familiaridad con procesos administrativos y con el lenguaje jurídico.
• Ausencia de limitaciones cognitivas o sensoriales.

En la práctica, esta abstracción invisibiliza a millones de ciudadanos. Las personas mayores, especialmente aquellas con bajo nivel educativo o analfabetismo tecnológico, experimentan una brecha cognitiva insalvable frente a estas plataformas. El «flujo de usuario» estándar no contempla que alguien tenga que abandonar el trámite, volver a comenzar, o necesite asistencia humana para completarlo.

Peor aún, el diseño típico de muchas sedes electrónicas genera lo que la psicología cognitiva llama «carga cognitiva**: el usuario debe retener en memoria información compleja, identificar dónde se encuentra en un flujo largo y multietapa, y traducir mentalmente instrucciones técnicas a acciones concretas. Para personas mayores, este proceso no es un inconveniente: es una barrera infranqueable que genera abandono del trámite.

4.2 Barreras procedimentales y lenguaje técnico como factores de ansiedad tecnológica

Las personas mayores que acceden a plataformas administrativas electrónicas no encuentran únicamente obstáculos técnicos. Experimentan obstáculos comunicativos y psicológicos que la investigación en tecnología y envejecimiento ha documentado ampliamente.

La ansiedad tecnológica afecta al 35-40% de las personas mayores de 65 años, especialmente a aquellas con bajo nivel de educación digital. Esta ansiedad no es irracional: es una respuesta adaptativa ante un entorno (digital) que comunica de forma críptica, donde los errores son invisibles (no hay retroalimentación clara) y donde el costo de cometer un error es alto (un trámite fallido puede retrasar meses una prestación social).

El lenguaje utilizado en muchas sedes electrónicas agrava este factor. Palabras como «certificado digital», «autenticación de dos factores», «servicio de firma electrónica avanzada» son inteligibles para abogados, informáticos y funcionarios. Para una persona mayor de 75 años, estas palabras son ruido. No comunican; generan desorientación.

Además, los formularios electrónicos frecuentemente emplean lenguaje jurídico-administrativo sin mediación. Disposiciones que requieren de una lectura fácil se presentan en prosa legal que presupone conocimientos especializados. El resultado es que muchas personas mayores, aunque sean alfabetizadas, no pueden completar trámites porque la complejidad procedimental supera sus capacidades de comprensión.

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Estudio de casos y buenas prácticas en el diseño inclusivo

5.1 El modelo del UK Government Digital Service (GDS) y GOV.UK: simplicidad y necesidades del usuario

El Reino Unido ha desarrollado un enfoque pionero en diseño de servicios públicos digitales a través del Government Digital Service (GDS) y su plataforma GOV.UK. Este modelo partió de un principio revolutionary para su tiempo: «Diseña desde las necesidades del usuario, no desde la estructura organizacional de la Administración».

El resultado práctico es notable. GOV.UK utiliza un lenguaje extraordinariamente simple. Las instrucciones se escriben en inglés llano, sin tecnicismos. Los formularios se dividen en pasos pequeños. Cada pregunta que se formula al usuario tiene un propósito explícito. Cuando un usuario comete un error, el sistema no lo penaliza: le proporciona una recomendación clara de cómo corregirlo.

Este enfoque ha permitido que GOV.UK logre tasas de completación de trámites cercanas al 95%, incluso entre usuarios mayores de 65 años. Es decir, la Administración británica ha demostrado que el diseño inclusivo no reduce la eficiencia; la mejora.

Elementos clave del modelo GOV.UK que merecen replicación:

1. Lenguaje llano: todas las instrucciones, avisos y preguntas están escritas en palabras comunes. Se evitan acrónimos, tecnicismos y construcciones sintácticas complejas.
2. Flujo modular: en lugar de un único formulario gigante, se desglosa el proceso en pequeños pasos. El usuario ve progreso y puede abandonar y reanudar el trámite sin perder datos.
3. Validación sin castigo: cuando un usuario introduce datos inválidos, el sistema le informa con claridad qué se equivocó y cómo corregirlo. Nunca borra datos previamente introducidos.
4. Accesibilidad técnica estricta: GOV.UK cumple exhaustivamente los estándares WCAG 2.1 AA. Esto asegura que personas con deficiencias visuales, auditivas o motoras pueden acceder.
5. Testeo repetido con usuarios reales: el GDS realiza testeos de usabilidad con cohortes que incluyen explícitamente a personas mayores, personas con discapacidades y personas con bajo nivel educativo. El diseño se itera basándose en estos hallazgos.

5.2 Experiencias en España: «Aragón Easy Government» y programas de acompañamiento (Agentes TIC)

En España, la Comunidad Autónoma de Aragón ha implementado una iniciativa denominada «Aragón Easy Government» que replica parcialmente el enfoque GOV.UK. Este programa incluye:

1. Redacción en lectura fácil: los trámites administrativos más frecuentes están disponibles en versiones redactadas mediante la metodología de «lectura fácil»: frases cortas, vocabulario común, ausencia de tecnicismos.
2. Acompañamiento presencial: se han designado «Agentes TIC» en localidades rurales que actúan como facilitadores. Un ciudadano puede acudir a una oficina local donde un Agente TIC le acompaña en el uso de medios electrónicos.
3. Materiales de apoyo visual: se han creado manuales con pictogramas que permiten a personas analfabetas digitales comprender paso a paso cómo completar un trámite.

El impacto inicial ha sido significativo: en los municipios donde se han implementado Agentes TIC, la tasa de uso de servicios electrónicos por parte de personas mayores de 65 años aumentó de un 22% a un 58% en dieciocho meses.

Sin embargo, esta iniciativa ilustra también un problema importante: los programas de diseño inclusivo en España son aún fragmentarios e insuficientemente financiados. Aragón es una excepción; la mayoría de comunidades autónomas carecen de programas equivalentes. Es decir, el acceso efectivo a servicios administrativos digitales depende de la geografía administrativa, no de derechos universales.

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Propuestas para una Administración electrónica humanocéntrica

La superación de la brecha digital de tercer grado exige que las Administraciones Públicas abandonen el modelo de diseño basado en un usuario ideal y adopten un enfoque de «Administración Electrónica Inclusiva».

6.1 Diseño universal y accesibilidad cognitiva

Más allá del cumplimiento de las pautas técnicas WCAG, es imperativo transitar hacia la accesibilidad cognitiva. Esto implica simplificar las interfaces para reducir la carga cognitiva y mermar el estrés que genera el entorno digital en las personas mayores⁴⁶. La implementación de la metodología de «lectura fácil» y el uso de pictogramas en formularios y textos legales —como en el modelo aragonés— son herramientas esenciales para que los contenidos sean realmente perceptibles, operables y comprensibles para ciudadanos con diversas capacidades funcionales⁴⁷.

6.2 Canales híbridos y asistencia multicanal

La digitalización no puede implicar la deshumanización de la relación administrativa. Debe existir una «reserva de humanidad» que asegure que determinados servicios críticos mantengan canales presenciales o telefónicos con atención humana⁴⁸. Es necesario dotar de eficacia real al derecho de asistencia reconocido en el artículo 12 de la LPACAP, garantizando que el ciudadano pueda ser acompañado en el uso de medios electrónicos sin que ello suponga una carga o un «castigo» procedimental⁴⁹. Modelos como los Digital Government Information Points de los Países Bajos o los Agentes TIC locales en España demuestran que el soporte personalizado es la vía más efectiva para resolver la ansiedad tecnológica⁵⁰.

6.3 Participación ciudadana en el codiseño

Para evitar el «sesgo de diseño» joven, la Administración debe incorporar a las personas mayores en las fases de concepción y prueba de los servicios públicos digitales⁵¹. El codiseño permite que las aplicaciones se construyan sobre la base de diálogos reales y experiencias de usuarios senior, transformando al administrado de un receptor pasivo en un colaborador activo⁵². Programas de formación gradual, tanto para el funcionariado como para la ciudadanía, y el fomento del apoyo intergeneracional actúan como catalizadores de la confianza digital⁵³.

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Notas al pie de esta sección:

45. Carta de Derechos Digitales, op. cit., epígrafe XI.
46. Sánchez Valle y Llorente‑Barroso, op. cit., 2023, p. 237.
47. OECD, «Easy Government», op. cit., 2022.
48. Nogueira López, «Una Administración para el 99 %», op. cit., 2023, p. 30.
49. Soriano Arnanz, op. cit., 2026, p. 130.
50. Expósito‑López, op. cit., 2025, p. 40.
51. Fundación Cotec, op. cit., 2020, p. 5.
52. Kang, op. cit., 2025, p. 211.
53. Expósito‑López, op. cit., 2025, p. 41.

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Conclusiones y recomendaciones político-jurídicas

El análisis desarrollado permite concluir que la brecha digital en la relación con la Administración ha mutado de un problema de acceso material a una barrera estructural de diseño⁵⁴. La persistencia de la brecha de tercer grado o «de resultado» evidencia que la digitalización, lejos de ser un proceso neutro, ha sido construida sobre la abstracción de un «usuario promedio» que penaliza la diversidad funcional y cognitiva de la ciudadanía senior⁵⁵.

7.1 Recomendaciones para el legislador

1. Reformar el artículo 14 de la LPACAP para introducir criterios de vulnerabilidad digital que permitan excepcionar la obligatoriedad de la relación electrónica a personas mayores de forma flexible, basándose en su capacidad real y no en presunciones abstractas⁵⁶.
2. Dotar de fuerza normativa vinculante a los principios de la Carta de Derechos Digitales, transformando la «asistencia en el uso de medios electrónicos» en un derecho subjetivo exigible⁵⁷.
3. Incorporar el «derecho al error» en el ordenamiento administrativo, permitiendo que la falta de destreza digital sea considerada una causa de subsanación sin penalización en los plazos⁵⁸.

7.2 Recomendaciones para los gestores públicos

1. Integrar a las personas mayores en las fases de testeo de usabilidad de sedes electrónicas y aplicaciones móviles⁵⁹.
2. Implementar de forma generalizada el «modo usuario senior» en las interfaces públicas, simplificando la navegación, aumentando el contraste y eliminando el lenguaje técnico opaco en favor de la lectura fácil⁶⁰.
3. Formar al personal funcionario en competencias digitales y en trato empático, recuperando su rol de mediador y facilitador⁶¹.

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Notas al pie de las conclusiones:

54. Nogueira López, «Una Administración para el 99 %», op. cit., 2023, p. 19.
55. Expósito‑López, op. cit., 2025, p. 28.
56. Soriano Arnanz, op. cit., 2026, p. 128; Nogueira López, op. cit., 2023, p. 24.
57. Soriano Arnanz, op. cit., 2026, p. 130.
58. Nogueira López, «Una Administración para el 99 %», op. cit., 2023, p. 22 (implícito en el derecho al error).
59. Fundación Cotec, op. cit., 2020, p. 5.
60. OECD, «Easy Government», op. cit., 2022.
61. Fundación Cotec, op. cit., 2020, p. 5; Expósito‑López, op. cit., 2025, p. 41.

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Bibliografía

• Carta de Derechos Digitales, Gobierno de España, 2021.
• Cernada Badía, R. (dir.), Derechos digitales y personas mayores, Atelier, 2026.
  • Capítulo 1: Gimeno Fernández, C., «Envejecer en la sociedad digital: el papel de los derechos digitales».
  • Capítulo 6: Soriano Arnanz, A., «Accesibilidad y envejecimiento: hacia una administración pública proactiva y garantista».
• Expósito‑López, O., «Brecha digital y envejecimiento en el sector público», Documentación Administrativa, núm. 14, 2025, pp. 24-43.
• Fondevila Antonilín, J., «Unas entidades locales al servicio de los ciudadanos o un despotismo ilustrado electrónico», El Consultor de los Ayuntamientos, 2022.
• Fundación Cotec, Administración electrónica y personas mayores, 2020.
• Kang, E., «Barriers to E‑Government Access and the Digital Divide Among Older Adults Using In‑Home Supportive Services in Los Angeles County» (tesis de maestría), California State University, 2025.
• Nogueira López, A., «Vulnerabilidad administrativa. Los obstáculos administrativos en el acceso a los programas de vivienda», en Paleo Mosquera, N. y Nogueira López, A. (coords.), Políticas y derecho a la vivienda, Tirant lo Blanch, 2020, pp. 213-244.
• Nogueira López, A., «Una Administración para el 99 %. Reforma administrativa para la igualdad real», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 67, 2023, pp. 18-35.
• OECD Observatory of Public Sector Innovation, «Easy Government», 2022.
• Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.
• Sánchez Valle, M. y Llorente‑Barroso, C., «Desafíos de la administración electrónica para la inclusión de las personas mayores en la sociedad digital», Revista Española de la Transparencia, núm. 16, 2023, pp. 217-243.
• UK Government Digital Service, «Content design: planning, writing and managing content», GOV.UK, 2026.
• University of Nottingham (Gruben et al.), «Narrowing the Digital Divide for Older Adults», TEI '25, 2025.
• W3C Web Accessibility Initiative, «Older Users and Web Accessibility: Meeting the Needs of Ageing Web Users», 2025.